习近平总书记在主持二十届中央政治局第二十四次集体学习时强调，“未来产业发展涉及面广，必须加强协同治理，统筹发展和安全，探索科学有效的监管方式，构建技术监测、风险预警、应急响应体系，确保既‘放得活’又‘管得好’”。“十五五”时期，要深入贯彻落实习近平总书记关于发展未来产业的重要讲话精神和党中央重大决策部署，统筹发展和安全，适配未来产业前瞻性、战略性、颠覆性的特点，打造由创新主体政策、资源配置政策、科技人才政策、成果转化政策、环境营造政策构成的“五维”政策体系，加快营造支撑未来产业发展的创新生态，促进多元主体有机互动，各主体风险共担、利益共享、互惠共生，形成资源共享、协同创新、成果转化、价值共创的动态平衡、共生发展的开放创新局面，推动我国未来产业发展不断取得新突破。
优化创新主体政策，构筑多元协同共生的创新生态
习近平总书记指出，“强化国家战略科技力量作用”，“企业是创新的主体，很多未来产业的兴起是靠企业一步步突破带动的”。这为明确国家战略科技力量尤其是企业在未来产业发展中的定位提供了根本遵循。高校、科研院所、龙头企业、中小企业、新型研发机构、产业园区等创新主体，就像未来产业创新生态这个“热带雨林”中的“植物”，每种“植物”都有其独特功能以及生长所需的“微环境”，必须因地制宜、根据不同主体功能定位差异化赋权赋能，破除体制壁垒，推动从单点分散创新转向联合体协同攻关。当前，我国未来产业的创新主体存在结构性失衡，高校院所偏重基础理论攻关，技术研发导向偏向论文产出，对工程化、产业化落地关注不足；龙头企业聚焦成熟技术规模化落地，底层前沿基础研发投入意愿偏弱，中小科创企业受制于资金、设备短板难以承接前沿技术迭代，创新联合体覆盖面不足。此外，地方盲目扎堆布局未来产业赛道，同类创新主体重复设立、资源内耗严重，主体同质化竞争现象普遍。
“十五五”时期，优化创新主体政策需聚焦分类支持、联盟共建、区域分工三大方向。一是厘清各类主体权责边界，分类给予专项政策支持。推动国家实验室、高水平研究型大学锚定原始创新，主攻量子算法、合成生物底层机理等“从0到1”颠覆性突破；科技领军企业牵头产业攻关，聚焦中试熟化、场景落地与规模化量产；专精特新中小企业深耕细分环节配套，补齐产业链零部件、细分工艺短板；新型研发机构立足中间地带，打通基础研究与产业化衔接空白。二是以政策引导组建跨领域、跨所有制的未来产业创新联合体，落实研发费用加计扣除、联合体联合攻关项目单列立项等扶持举措，鼓励龙头企业开放闲置专利，降低中小企业技术获取成本。三是建立跨区域主体协同机制，依托京津冀、长三角、粤港澳大湾区的跨区域创新联盟，推行创新券跨省通用、大型科研仪器区域共享，以飞地经济、共建产业园破解区域主体重复建设与资源割裂难题，形成“东部策源、中西部配套”的差异化主体布局格局。
完善资源配置政策，搭建全周期稳健可持续的资金要素生态
习近平总书记强调，“要完善财税等政策，加大对未来产业的投入”。资源要素是创新生态系统的“养分”，涉及财政资金、社会资本、科研设施、土地载体等要素，其核心是破解未来产业长周期、高投入与资本短期逐利、财政年度预算约束间的结构性矛盾。由于未来产业的技术路线、商业模式具有高度不确定性，探索特征明显，必须发挥有为政府和有效市场作用。政府应更加包容，通过市场试错和迭代逐步减少不确定性。当前，我国未来产业资源配置短板突出，财政科技投入结构失衡，竞争性立项占比过高，稳定性长期资助偏少，科研人员常年耗费精力申报短期项目，基础研究投入占比显著低于欧美发达国家；科技金融体系错位，国内创投机构普遍“重后端产业化、轻早期孵化”，耐心资本稀缺，保险、社保等长线资金进入早期硬科技投资渠道受限，初创企业面临融资困境；资源区域错配，优质科研设施、专项资金过度集聚于一线科创城市，中西部地区即便适合布局氢能、生物育种等未来产业，也缺乏配套科研平台与资金支撑。
“十五五”时期，应从财政改革、金融创新、资源统筹三方面优化资源配置政策。一是改革财政投入管理制度，适度放宽未来产业年度预算约束，对量子、基因编辑等长周期项目设置5—10年中长期稳定与滚动支持资助；压缩竞争性项目经费占比，设立非共识颠覆性创新专项稳定资金，依托国家自然科学基金支持冷门前沿基础技术突破。二是创新多层次科技金融工具，在科创板放宽未盈利前沿科技企业上市门槛；发行技术里程碑挂钩债券、未来产业基础设施领域不动产投资信托基金（RE-ITs）；商业银行探索设立未来产业科技支行，落地专利质押贷、首台套创新保险等产品；优化政府引导基金管理，清理县域同质化新设基金，延长国资创投考核周期，取消单项目短期盈利硬性考核。三是统筹全国创新资源布局，健全部际协同和央地协作机制，国家层面发布未来产业技术白名单与观察清单，统筹国家级重大专项资金投放，严控各地同质化项目审批，通过跨区域资源定向转移、国家级大科学装置异地分中心建设，带动中西部特色未来产业落地。
强化科技人才政策，培育多层次适配产业需求的人才生态
习近平总书记强调，“人才是未来产业发展最宝贵的资源”。人才是未来产业创新生态系统中的“种子”和“基因库”。未来产业跨界融合的特征，催生了对战略科学家、顶尖技术专家、领军企业家等三类复合型人才的刚需，科技人才政策亟须围绕人才培养、引进、评价、流动、激励全链条改革设计。我国现行人才政策滞后于产业迭代，高校专业设置更新滞后于前沿技术，跨学科培养体系缺位；科研人员倾向短平快论文产出，不愿深耕长周期硬核技术；跨体制人才双向流动不畅，高校院所科研人员到企业创业、企业技术专家入校任教面临障碍；面向非共识创新人才、青年跨界技术人才的专项扶持政策稀缺，懂技术、通资本、熟产业的复合型将帅人才供给不足。
“十五五”时期，应从未来产业人才的培养、评价、流动等方面采取针对性、突破性举措。一是分层实施专项人才培育计划，启动战略科学家培育工程，遴选具备跨学科视野、战略研判能力的顶尖科学家牵头“大兵团”攻关；围绕量子信息、生物制造等前沿方向打破高校院系壁垒，推行课程学分与企业实训挂钩的联合培养模式。二是重塑差异化人才评价机制，对基础研究人才实行长周期考核，宽容科研探索失败；对产业化技术人才破除论文、职称门槛，以技术落地、产业化效益、专利转化成效为核心评价标准；建立非共识人才单列认定通道，聚焦原创技术价值给予稳定经费扶持。三是打通人才跨域流动壁垒，试点事业编制弹性管理制度，推行科研人员双聘、兼职离岗创业制度，人才职称、职业资质跨省市互认；在北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区国际科技创新中心建设国际化人才社区，优化海外顶尖人才签证、子女教育、医疗配套政策，提升全球顶尖人才来华落地便利度。四是完善企业家培育激励政策，建立未来产业投资容错清单，对前沿领域探索性投资落实尽职免责制度，通过专项贴息、风险补偿增强民营企业家投身早期未来产业的投资信心。
健全成果转化政策，打通从实验室到市场化的产业转化生态
习近平总书记强调，“推动科技创新和产业创新深度融合，加快科技成果转化应用，努力将科研创造力转化为现实生产力”。成果转化就像创新生态系统中的物质循环与能量流动，从概念验证的“种子萌芽”到中试验证的“幼苗破土”，再到首台套示范的“成林成材”，每一环节都不可或缺、环环相扣。成果转化政策聚焦破解科技与产业“两张皮”痛点，重点是完善从概念验证、中试放大、首台套示范到商业化落地的全链条制度设计，能够疏通创新成果从实验室走向市场的关键堵点。当前，我国的成果转化面临梗阻，概念验证缺位，大量原创技术停留在实验室样品阶段；中试平台稀缺，专业化共享中试基地布局不足，中小企业自建中试成本过高，龙头企业自建平台对外开放意愿低；场景落地受限，政府优先采购成熟产品，首台套装备、首批次新材料、首款新软件缺少示范应用场景，新技术无法通过市场化迭代完善性能；知识产权对人工智能大模型、量子算法等新型成果保护规则模糊，侵权取证难、维权成本高，进一步挫伤成果转化积极性。
“十五五”时期，应从未来产业的全链条出发，完善未来产业成果转化政策。一是央地联动设立未来产业概念验证基金，对早期原创技术提供种子资金与商业化辅导，补齐转化前端空白。二是统筹布局共享型中试基础设施，由政府牵头联合龙头企业、高校共建量子制造、生物合成、先进材料等公共中试平台，实行阶梯化收费，向中小科创企业低价开放；将中试平台建设纳入地方高质量发展考核指标。三是扩容政府首台套采购场景，出台未来产业新技术场景开放强制性政策，要求各地新建基建、智慧城市、能源项目预留一定比例试点份额用于国产前沿新技术示范；建立首台套保费补贴、应用风险补偿机制，降低企业试用创新产品成本。四是深化知识产权转化改革，赋予科研人员职务成果长期使用权或部分所有权，提高成果转化收益科研人员分配比例；建设国家级未来产业知识产权交易所，探索专利池质押、知识产权证券化产品，盘活沉睡专利资源。
升级环境营造政策，构建包容审慎安全可控的制度保障生态
习近平总书记强调，要“探索科学有效的监管方式”，“为技术创新和产业发展营造良好环境”。环境营造政策是创新生态的土壤与防护网，涵盖监管治理、科技伦理、知识产权、创新文化、国际合作、区域治理等多重维度，核心是在安全底线之上为市场放开创新试错空间。未来产业技术迭代速度远超传统产业，传统事前审批的刚性监管模式容易束缚创新，而基因编辑、自主智能、脑机接口、合成生命等颠覆性技术又潜藏伦理与安全风险，我国当前的未来产业环境治理中监管滞后与规制缺位并存，跨部门政策协同不足，存在政出多门、力量分散等情况；科技伦理全周期治理体系不完善，前沿技术伦理备案、全过程审查机制尚未全覆盖；区域政策壁垒仍存，地方准入标准、产业扶持规则互不统一；全球层面面临技术封锁、国际规则话语权不足等外部挑战。
“十五五”时期，应从监管革新、伦理治理、开放合作、创新文化等方面优化环境营造政策。一是推行敏捷柔性监管，在自贸试验区、未来产业科技园开展监管沙盒试点，对人工智能、脑机接口、低空经济等新业态实行可控范围内测试；建立负面清单管理制度，明确伦理安全红线，红线之外最大限度放权市场，配套技术动态监测与政策快速响应机制，推动监管随技术迭代动态调整。二是构建全周期科技伦理治理框架，出台基因技术、自主智能领域伦理细则，鼓励大中型科创企业设立内部伦理委员会，筑牢创新安全护栏和底线。三是破除国内制度壁垒，统一全国未来产业准入、标准、扶持规则，清理地方不合理产业壁垒与要素流动限制。四是扩大高水平对外开放，深度参与国际标准化组织（ISO）、国际电信联盟（ITU）等国际标准化组织，牵头量子通信、6G、具身智能等未来产业国际标准研制；依托海南自贸港、粤港澳大湾区打造国际化创新试验区，放宽跨境数据流动、合格境外有限合伙人（QFLP）基金准入限制，通过“一带一路”国际技术转移合作拓展海外市场与规则影响力。
（潘教峰，中国科学院科技战略咨询研究院院长）
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